2025年2月22日，中国数字经济发展和治理学术年会在南开大学召开。本次年会以“人工智能、数字经济与新质生产力”为主题，积极响应党的二十大报告中关于“加快建设网络强国、数字中国”的战略号召，汇聚了学术界与产业界的智慧力量，共同探索数字经济的未来发展方向。年会邀请了40余名专家学者及机构代表，就数字经济、数字金融、数字贸易、数据要素、人工智能创新发展等核心议题展开深入研讨。
清华大学计算社会科学与国家治理实验室执行主任、北京国际教学经济治理研究院院长、年会主席团秘书长孟庆国，以《公共数据授权运营的政策规制特征探析——基于制度语法工具方法》为题发表主旨演讲。本文根据孟庆国教授现场发言内容整理。
非常荣幸与各位交流。今天交流的题目是《公共数据授权运营的政策规制特征探析——基于制度语法工具方法》。这个交流题目源于我们课题组前期对地方出台的公共数据授权运营政策文件分析的研究成果。
一、背景与研究方法
数据要素的市场化配置是各地地方政府力推的一项工作，这与国家将数据作为生产要素的政策要求密切相关。国家出台了“数据二十条”，旨在构建数据基础制度，推动发挥数据要素价值。围绕这一要求，国家有关部门陆续出台制定相应的细化政策，不断推进数据要素制度建设工作。由于公共数据面广量大且价值较高，国家层面还特别制定出台了“1+3”的公共数据开发利用政策性文件，这对推动数据要素化工作具有重要指导意义。
各地方政府围绕国家层面的部署要求，分别制定了各自的公共数据开发利用政策文件。从名称上看，有的地方叫“管理办法”，有的地方叫《条例》。尽管这些规范性文件的具体形式不一样，但文件的目的定位基本一致的，都是按照国家要求，以公共数据授权运营为主要途径，规约公共数据授权运营中各参与方的权利与义务，明确数据开发利用的相关行为、权益为主要内容，进而推进公共数据资源的开发利用。
公共数据授权运营是指将县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门持有的公共数据资源，按照法律法规和相关要求，授权符合条件的运营机构进行治理、开发，并面向市场公平提供数据产品和技术服务的活动。
对这些众多的地方公共数据授权运营政策文件做初步分析，可以看出各地文件还是有比较大不同，体现了不同的政策差异性。那么，如何更细致地揭示地方公共数据授权运营的异同点？勾画和理清地方公共数据授权运营制度的整体图景？我们运用制度语法工具，对地方典型政策文本进行分析，以期洞察各地公共数据授权运营制度的异同性。
二、公共数据授权运营的政策文本分析
制度语法工具（the Institutional Grammar Tool, IGT）是诺贝尔奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）于上世纪90年代提出的一种分析方法。制度语法分析工具与通常的文本分析不同之处在于，它不是基于政策的主题进行建模，也不是关键词频进行挖掘分析，而是基于文本语法结构，如每一个文件有多少条、每一条里面涉及的行为主体有哪些、行动的内容有哪些等对制度文本进行解构。基于政策文本内容，该方法是对其五类要素进行分析。这五类要素分别是描述行动主体和行动的属性、道义助词、目标、条件、否则。将法律/政策文本中的一条拉出来，基于这五类要素进行分析。对该条文本分析的结果可分三类：策略性陈述（AIC）、规范性陈述（ADIC）和规则性陈述（ADICO）。三种陈述反映了政策条文的规制性程度。这种方法可以用于法律文本或政策文本分析，通过它可以非常好地解构政策结构，洞察和勾画各类政策文本内容结构及其陈述的意图。
三、结果分析
我们收集了2024年3月之前已出台的一些地方发布的公共数据授权运营政策文本，构建了一个政策文本库。接下来，以政策文本中的句子为分析单元，运用制度语法工具分析，拆分多主体/多条件语句，提取政策陈述。根据制度语法工具的要素，对政策陈述进行编码和分类，进而分析政策陈述的分布特征。
分析结果显示：
1、我国地方政府的公共数据授权文件主要以规范性陈述（ADIC）为主，约占51%；策略性陈述（AIC）次之，占比41.0%；规则性陈述（ADICO）最少，占比7.4%。这意味着，从总体上看，这些文件鼓励性陈述为主，同时注重政策的规制性，以限制性为主的政策设计比较少。
2、在公共数据授权运营参与主体方面，参与主体多元、位势不同，数据主管部门、授权运营单位二者在参与主体中居于核心位置。另外，从参与主体的义务与责任看，“应当”作为主要的道义助词，占所有道义助词达74.9%；“可以”占据一定比例，“不得、禁止”等限制类词语偶有出现，这说明在义务与责任上存在异同性。
3、地方政府公共数据授权运营的惩罚措施相对多于激励措施。惩罚措施包括“暂停授权”“终止协议”、承担相应“民事或者刑事责任”等；激励措施采用了“继续承担试点”等方式，但这些措施数量相对较少。
4、从层级来看，省级公共数据授权运营政策中策略性陈述（AIC）占比最高，副省级行政区的政策文件中规范性陈述（ADIC）占比最高，而地级的规则性陈述平均数量最多。从区域来看，东部地区策略性陈述（AIC）平均数量及占比最高，东北地区规范性陈述（ADIC）占比最高，而西部地区文件中的规范性陈述（ADIC）、规则性陈述（ADICO）平均数量最多。
四、讨论与展望
为了更好地理解公共数据授权运营政策的整体图景，我们最后讨论分析了六类规则：身份规则、边界规则、信息规则、选择规则、报酬规则和聚合规则。这些规则的分析，有助于识别政策文本反映情况的差异问题，如身份规则和边界规则方面的含糊界定、公开程度不够等。从上述分析可以看出，制度设计各有特色，关键要契合各地发展需求，实现公共数据价值释放的有效闭环与良性循环。主要建议有：
1、补足边界规则和信息规则存在的短板。公共数据承载公共利益，需在政策设计中重点关注授权运营单位申报、选择和运营全流程的准入退出与信息公开工作。
2、克服身份规则和选择规则的弱项。优化公共数据权责体系，改善行动模糊性，使各参与方的权利和义务实现平衡。
3、弥补报酬规则和聚合规则的欠缺。形成多维度和多层级的公共数据价值共创共享体系，调动相关参与主体的参与积极性。
总之，我国地方政府公共数据授权运营工作不断推进和完善，一些地方还会陆续出台有关政策，已出台的政策可能会更新迭代。在下一步研究中，我们会继续追踪新出台与修订的政策样本，也会将政策样本拓展至行业部门和不同行政层级，开展更大规模的政策文本分析，以更深入洞察我国地方政府公共数据授权运营的政策图景。
供稿 | 清华服务经济与数字治理研究院
