江小涓：立足中国式现代化新征程和高质量发展首要任务 不断深化政府职能转变与行政体制改革研究
今天我们通过线上形式召开中国行政管理学会2022年会。刚才，郑耀东副会长已经介绍了本次年会的主题和主要内容。在此，我再次代表中国行政管理学会向出席本次会议的各位领导和嘉宾表示热烈欢迎，向本次会议的联合主办单位中国政法大学、资助单位国家哲学社会科学工作办公室、支持单位中国银联，以及参与会议的学界同仁，表示衷心的感谢！
刚才胜阻副主席、建波副秘书长先后就实现人口大国的现代化、积极稳妥推进碳中和，加快转变政府职能、扎实推进依法行政发表了讲话，讲话理论联系实际，既高屋建瓴又针对现实，并对学会如何进一步贯彻落实提出了要求，我们要认真学习领会。
下面，我从中国式现代化对政府职能转变和政府治理体系提出的要求、行政管理改革特别是“放管服”改革实践、行政管理理论发展三个方面谈一下认识和体会。
一、从国情、目标和方法三个方面理解中国式现代化提出的新要求，作为推进政府职能转变和行政管理体制改革的根本遵循
中国式现代化新征程如何顺利向前迈进，是当下最重要的中国之问、世界之问、人民之问、时代之问，也是未来行政管理研究的主题词与核心议题。对特色与共性的研究、对行政管理如何与之相适应的研究，是行政管理学术界的重要责任和紧迫任务。这是一个大课题，我们需要认真学习领悟。首先，“六个必须坚持”是总要求，从国情、目标和方法三个方面，深刻阐述了推进理论创新的科学方法与正确路径：坚持问题导向是从国情从现实出发；坚持人民至上和坚持胸怀天下，是从目标出发；坚持自信自立、坚持守正创新和坚持系统观念，是方法论要求。简要地说，要认清我们“是什么”“要什么”和“怎么做”这三个关键问题。立足这三点并做到有效结合，是推进政府职能转变、构建适应中国式现代化要求的行政管理体制的根本遵循。
第一，中国式现代化是人口规模巨大的现代化。从国情特点看，我国有十四亿多人口，规模超过现有发达国家人口的总和，这既带来超大规模经济体所具有的产业体系完备、市场规模大等有利机遇，也带来人口多、经济总量大与各种资源紧缺、不同区域不同人群之间差距较大所产生的问题和挑战。从目标看，我们要在这个基础上实现现代化。从方法看，我们要从国情出发想问题、作决策、办事情，既不好高骛远，也不因循守旧，保持历史耐心，坚持稳中求进、循序渐进、持续推进。因此，政府职能转变和行政管理体制改革，要综合考虑利用国内国际两种资源和两个市场，统筹不同区域不同群体的诉求发展，兼顾发展和民生，用系统思维平衡好各项工作。
第二，中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。从国情看，共同富裕是中国特色社会主义的本质要求，社会主义制度也有利于推进共同富裕，过去十年脱贫攻坚的巨大成效就是证明；同时，中国是一个各种收入差距较大、共同富裕任务复杂艰巨的发展中大国，因此这必将是一个不懈努力的长期历史过程。从目标看，要维护和促进社会公平正义，着力促进全体人民共同富裕，坚决防止两极分化。从方法上看，一方面要坚持发展这个第一要务，首先要继续做大社会财富的“蛋糕”，另一方面要完善分配制度，要建立起一套较为完善的政策体系，解决收入差距过大的问题。因此，政府职能转变和行政管理体制改革，要能够激发各类市场主体的活力、实行贡献与激励相容的分配制度，还要统筹各次分配特别是再分配体制，建立能够解决收入差距过大问题的政策体系。
第三，中国式现代化是物质文明和精神文明相协调的现代化。从国情看，中华优秀传统文化源远流长、博大精深，是中华文明的智慧结晶，我们还有不断丰富完善的社会主义先进文化。从目标看，我们要的现代化是物质富足、精神富有的现代化。从方法看，要不断厚植现代化的物质基础，不断夯实人民幸福生活的物质条件，同时大力发展社会主义先进文化，加强理想信念教育，传承中华文明，促进物的全面丰富和人的全面发展。因此，政府职能转变和行政管理体制改革，要能够有效吸收和转化中华文明在传承发展中积淀的丰富治国理政智慧，与现代化治理理念与方法有效结合，促进物质文明与精神文明协调发展。中华文明中的治理传统真的是博大精深，我有一段时间比较集中地学习研究过这个问题，深有体会。清华公管学院杨永恒教授的研究团队就提出过以下观点：“民惟邦本、本固邦宁”的民本思想是我国传统治国理念的基石；“礼法合治、德主刑辅”是中国传统治国理念中的两个核心内容；“治国之道、富民为始”是重视发展这个要务；“为政之要莫先于得人”强调人才是首要，要选贤任能；“治国先治吏”讲的是治理好国家首先要推动政府自身治理；“天人合一、道法自然”强调的是国家治理应该遵循自然和社会规律。
第四，中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。从国情看，考虑到人口密度和发展阶段，中国的环境和生态容量较为紧缺，环境生态保护压力较大。从目标看，我们坚持可持续发展，要生产发展，也要生活富裕和生态良好，实现中华民族永续发展。从方法看，要坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针。因此，政府职能转变和行政管理体制改革，要能够发挥政府在生态环境保护中的重要职责，统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化。协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展。同时，要制定有效的激励和约束政策体系，引导企业和全社会共同推进环境与生态保护。这一点刚才胜阻副主席也做了重要阐述。
第五，中国式现代化是走和平发展道路的现代化。从国情看，中国已经是大规模经济体，有全球影响力，我们发展模式选择会影响国际发展环境。从目标看，我们追求的是和平发展、合作共赢的发展，而不是损人利己、自己得利却给他国带来深重苦难的发展。从方法看，我们要在坚定维护世界和平与发展中谋求自身发展，又要以自身发展更好维护世界和平与发展。因此，政府职能转变和行政管理体制改革，要积极推动贸易和投资自由化便利化，推进双边、区域和多边合作，促进国际宏观经济政策协调，与各国政府及国际组织一道共同营造有利于发展的国际环境。
二、立足促进高质量发展这个首要任务，继续转变政府职能和推进“放管服”改革，不断优化营商环境
“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首先任务”，如何加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，是新时代政府职能转变与行政体制改革的重要立足点。比如，如何按照高质量发展提出的新要求、新课题、新任务，创新体制机制，优化政府职责体系，推进政府职能转变和“放管服”改革，打造公平竞争的市场环境。
经过十年持续努力，我国“放管服”改革取得显著成效，营商环境的市场化法治化国际化程度得到极大提升。一是持续简政放权，为市场主体营造市场化营商环境。目前国务院已分13批取消下放737项国务院部门行政许可事项，分7批取消中央指定地方实施行政许可事项361项，清理规范国务院部门行政审批中介服务事项323项，彻底终结非行政许可审批事项。全面实行行政许可事项清单管理，制定并不断更新市场准入负面清单，破解企业准入受限和准入不准营难题。二是持续创新监管，为市场主体营造公平竞争的营商环境。不断强化事前事中事后监管，逐步建立起以“双随机、一公开”监管和“互联网+监管”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，同时探索审批与监管协调联动机制，最大限度减少对企业不必要的检查和干预。初步完成国家“互联网+监管”系统主体功能建设。三是持续优化服务，为市场主体营造更加便利的营商环境。构建了“省-市-县（区）-乡（镇）-村”五级政务服务体系，建立起全国一体化政务服务平台，并向手机等移动自助终端延伸。截至2021年底，已覆盖31个省市区和新疆建设兵团以及46个国务院部门，实名用户超过10亿人，汇聚1万多项高频应用标准化服务，网上审批和“零跑动”比例达56.36%,90.5%的事项实现网上受理。同时推进政务服务标准化，依托多级政务服务网络推动异地办理和跨省通办。四是持续深化开放，为市场主体营造更加国际化的营商环境。我国全球营商环境排名从2013年的第96位跃升至2020年的第31位。先后在上海等地设立18个自由贸易试验区，探索和完善外商投资促进机制，不断提升我国经济吸引力。依法削减进出口环节审批事项，降低通关成本。2021年全国进口、出口整体通关时间分别为较2017年压缩66.14%、89.98%。五是持续建章立制，为市场主体营造更加法治化的营商环境。加快法律法规立改废进程，目前已修改上百部相关法律法规，出台了《优化营商环境条例》等数十部法律法规及规范性文件，适应新时代的营商环境相关法律法规体系已初步形成。
经过近十年的改革，目前我国市场主体数量达到1.61亿户，比2012年增加一倍多，新增市场主体活跃度保持在70%左右，连续6年年均新增城镇就业超1300万人。新产业、新产品、新业态、新模式蓬勃发展，数字经济规模从2017年的27.2万亿增长至2021年的45.5万亿元，总量稳居世界第二。与此同时，我国保持了全球第二大外资流入国、全球第一货物贸易大国和主要对外投资大国地位，外资企业设立和吸引外资数量都达到新高，为我国统筹国际和国内两个市场、预防和应对各类经济风险提供了重要保障，为我国推动我国经济持续稳定增长和高质量发展、不断解放和发展社会生产力作出了重要贡献。
党的二十大报告指出，要继续深化简政放权、放管结合、优化服务改革，优化营商环境……营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。面对“十四五”发展规划和2035年远景目标，面向第二个百年奋斗目标，优化营商环境工作需要继续优化、转型和升级。前段时间学会专门就深化“放管服”改革、优化营商环境赴山东等地做了调研，与北京、天津、河北、江西等地的改革实践部门以及相关领域专家学者展开了多次研讨交流，整理了今后一段时间需要重点研究和突破的共性问题，在此向同志们汇报和请教。
第一，要在继续促进市场主体增量的同时，突出为存量企业保驾护航与纾困解难。2020年以来，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，虽然党中央国务院在全力扩大国内需求、稳住市场主体、保障和改善民生等方面出台了一系列政策措施，经济保持了良好增长势态，但是企业面临的困难和压力仍比以往更大。为此，我们不仅要推动市场主体数量增长，还要让它们能够持续健康发展。优化营商环境在经济主战场的一项关键任务就是推动惠企政策落地见效，支持这些企业挺得住、过难关、有奔头，要持续强化协同联动，完善涉企服务工作体系，为企业提供全链条、全天候、全流程、全生命周期的一站式服务，推动政策、人才、土地、能源、资金等精准供给与有效保障。
第二，要在继续提升便利性时效性的同时，突出公平透明稳定可预期。不同来源的调研显示，近几年企业对政府服务便利性时效性的满意度不断提升，它们目前最大的期望是政府监管要求和相关法律法规能够明确和相对稳定，能够对所有企业一视同仁，形成可预期、能竞争的营商环境，特别是在产权保护、要素资源获取、公平竞争等方面的诉求比较集中。这里有几个关键问题需要关注：怎样加强政策制度供给，统一政策规则和服务标准；怎样进一步提升服务的规范化和透明化，杜绝“体外循环”“隐形审批”；怎样进一步完善和使用政务服务信用体系，充分释放信用在审批服务中的提速保质效能，为“告知承诺”“容缺受理”等改革举措提供信用加持。
第三，要在继续出台优惠政策的同时，突出向长期堵点难点问题用力。例如，目前对于电子证照在各领域的应用及全国互联互通、电子档案的留存及其内部核验等问题还缺乏明确的法律依据，制约了跨省通办、异地办理的拓展深化，应加快相关法律法规的修订，提升审批业务法律依据的协同性，推动相关领域全国统一身份登录和认证体系的建设。又如，政务数据共享也是一个老生常谈的问题了，尤其是基层直接对接部委或省级垂直管理业务信息系统的难度仍较大。为此，要继续推动高频政务数据在脱敏后实时全量汇聚，提升数据质量，完善共享机制，夯实服务基础。
第四，要在持续深化各领域改革的同时，突出强化改革的系统集成与协同高效。改革是一项复杂的系统工程，当前一个突出的问题就是不同领域改革不协调。例如，由于线上线下改革不同步，一些领域出现了业务部门与数据管理部门权责协调关系不顺、线上与线下流程和业务的协同程度有待提高、线上服务全网通办诉求与条块管理体制不匹配等问题，建议要主动适应线上政务服务日益成为主流的趋势，提升政务服务智能化水平，减少申报材料重复上传和服务平台多头维护，做到线上线下无差别受理、同标准办理。又如，随着相对集中审批权改革的推行，审批和监管原本在一个部门的内循环转变为两个部门间的外循环，如何强化审管协同，对取消和下放行政许可事项同步落实监管责任和措施，成为制约“放管服”改革整体成效的一大挑战。
第五，要在继续做好为市场主体服务的同时，突出扩大和优化为老百姓服务的事项。近年来，简政放权改革的主要范围是行政许可事项，在减事项、减环节、减流程、减材料、减时限上取得了积极些成效，但市场主体和人民群众的感受还不明显，一个重要原因就是许可以外的事项尚未触及或力度不够。据统计，60%以上的行政许可是法人办理事项，主要面向企业、机构提供办事服务，面向广大人民群众办理量大的依申请办理的公共服务事项，以及行政确认、行政裁决、行政给付、行政奖励、行政处罚、行政强制、行政监督检查等行政权力事项，尚未作为改革的重点内容大力分类推进。建议未来可以在此方面拓展，提升改革效能。
三、不断深化行政管理研究，为实现中国式现代化和高质量发展贡献学术智慧和力量
作为与中国治理实践直接密切相关的学科，行政管理研究必须充分认识和深刻领悟党的二十大所提出的新要求新任务，拓宽战略视野，回应时代之问，更要提出务实之策，尤其是重点围绕国家重大战略需求开展前瞻性、针对性、储备性政策研究，为坚持和完善中国特色社会主义制度、推动国家治理体系和治理能力现代化，实现中国式现代化和高质量发展贡献学术智慧和力量。
第一，要加强对新时代十年伟大变革中行政管理理论与实践方面的总结研究。实践层面，过去十年我们如何从完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化总目标出发，全面深化行政体制改革；我们如何按照统筹推进党和国家机构改革的总体部署，持续优化政府组织结构，推动政府机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同；我们如何贯彻落实全面依法治国的要求，加快推进法治政府建设，等等，都需要我们进行系统总结。理论层面，我们也要系统思考如何按照“两个结合”“六个必须坚持”的要求，扎根中国大地，突出时代特色，深挖中国发展实践和治理实践“富矿”，继承和弘扬中华优秀传统文化中有关治国理政的智慧，不断丰富中国行政管理学的概念、思想、理论，构建和完善我们自己的学科体系、学术体系和话语体系。
第二，要加强与中国式现代化征程相适应的行政管理理论构建和体制政策的前瞻研究，提高建言资政和服务决策的水平。踏上新征程，对政府职能转变和行政管理体制的改革完善提出哪些新的要求，行政管理实践将面临什么新挑战，行政管理理论体系的演进和构建需要回应哪些重要问题？例如，如何扎实推进依法行政，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高行政效率和公信力；如何贯彻总体国家安全观，不断完善国家安全领导体制和法治体系、战略体系、政策体系，确保国家安全和社会稳定；如何进一步适应数字中国发展要求，推动数字政府建设，等等。回应这些问题，迫切需要从现代化发展的一般进程和中国实际出发，对政府职能结构、履职方式、回应诉求的普遍规律、特殊要求、发展趋势及时进行研判，在理论上积极作出回答，在对策上做好储备。
第三，要加强行政管理学会自身建设，建设新型公共管理高端智库。学会要继续按照国务院领导提出的打造新型公共管理高端智库的重要指示，推动“两个端口”发力和“三个平台”建设，高质量做好“三个服务”工作。一是要充分发挥好自身积累的研究基础与优势，进一步提升研究水平。要在国务院机关党组的直接领导下，聚焦政府建设中的全局性、战略性问题，紧紧围绕深化行政体制改革和政府机构改革、优化营商环境、建设数字政府等问题开展研究工作，加强研究谋划、系统规划、方案策划，从理论创新和决策咨询等方面拿出更多有价值的研究成果。二是要加强与政产学研各界力量的团结合作，整合各方优质资源，完善研究咨询服务体系。要加强与副会长、理事、地方学会、专家学者以及实践部门的联系，既要“请进来”又要“走出去”，探索理论与实践融合的新模式，丰富成果转化体系。三是要强化引领团结，做好服务学界和服务学科发展的工作。要以多种方式支持学术研究和交流活动，和学界同仁一起围绕中国式现代化、高质量发展、政府自身建设与改革等重大理论与实践命题，共同开展调查研究与学习研讨。我们还要注重加强对青年学者的服务，支持和鼓励学术界青年成长成为中国式现代化新征程中堪当大任的学术骨干力量。
