孟庆国、李晓方：迈向开放、包容与整体智治——数字化转型的深化与未来
从电子政务到数字政府治理，当前我国公共部门数字化转型的内容逐渐从以内部办公和单向服务为主的政务信息化，向以开放、互动、多元、协同为内容的整体智治方向演化。国家层面也不断出台政策推动数字化转型深化。2017年推出《“互联网+政务服务”的技术体系建设指南》，2019年《推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》出台，2020年国务院办公厅印发《关于加快推进政务服务“跨省通办”的指导意见》，以工程项目建设为主导，央地分散推进的数字化转型工作已然向横纵一体化的整体建设阶段迈进。但不可否认的是，当前公共部门数字化转型依旧困难重重，开放、包容和整体智治的数字政府实现依然是前路漫漫。
首先，供给方面。一是组织与管理模式难以进行根本性创新，业务协同的动力机制难以保证持续性。当前，政府部门还是以传统科层制为基本的组织模式，在此规则下部门间缺少协同的动力与机制，还是更多地倾向于关注本部门的法定职能。对于多领域协同的要求，数据共享往往表现出临时性特征，部门间关系对数据共享效果的影响依然存在。这也与主管官员的意愿和注意力有密切关系，支持部门间长期的合作和全方位协同有组织管理上的障碍。基于数据共享实现的整体性、一体化的业务协同，数字政府在推动流程优化重组和组织管理体系变革的作用尚未充分发挥。二是业务协同过程中的权责难以明晰，激励与监督问责机制难以实现。对于多领域协同的复杂事务治理，由于是多个部门共同施策，调控因素更多，因而协同过程中的不确定性会显著提升，若缺乏清晰界定并分解出每个相关部门应承担的责任，实现通办或统管还有很多的障碍。权责不明也会导致组织内缺少对有效协同的激励和对抵触拒绝协同的监督问责，降低涉及协同工作部门的参与积极性，加大推进工作的阻力。这方面的问题也不完全能靠数据的整合与共享就可实现突破的。三是部门的“数据职责”尚未完全厘清，数据采集的生成、更新维护、共享使用的责任主体并未明确和规范化界定。实践中，各部门给予高度重视的工作通常是纳入部门“三定”方案的。而各部门到底应当采集生成、更新维护、共享使用哪些数据，并没有清晰的职能职责的界定，容易造成部门数据底数不清，在数据汇聚和数据共享过程中容易发生“扯皮”或“滥竽充数”等问题。四是数据共享难题仍然普遍存在。例如，同一层级的不同部门之间共享数据困难；数据难以回流基层，基层普遍反映的上报数据多，可获得的数据少；央地之间的数据壁垒仍然存在，由于“数据孤岛”“数据烟囱”的割裂导致碎片化问题突出。
其次，需求方面。一是新技术应用缺乏典型应用场景，技术驱动特征明显。例如，区块链技术很热门，一些地区上马相应的建设项目，但缺少应用场景的支撑，难以实现技术的价值。大数据也存在类似情况，大数据理念得到各级部门的普遍认同，但如何跟实际工作紧密融合，还需要技术部门、业务部门通力配合协作。二是集约化平台对基层治理的赋能作用亟待提高。集约化的建设模式在统一业务标准、减低建设成本、提高安全防护能力等方面具有较大优势。但一些地区集约化平台在论证和设计阶段缺少基层人员的参与，建成后难以满足基层治理的实际需求，缺少“数据回流”机制的实现，更关注上层级政府部门职能的履行，从基层抽取数据，而缺少考虑为基层治理提供数据的机制。与基层创新结合不够紧密，“大一统”“一刀切”的方式不利于基层治理创新和推广有益的试点地区经验成果。三是数字化应用的个人隐私保护、对特殊群体的包容性、数字化应用的公平性和安全性等有待进一步提高。如由于运用智能技术困难或无障碍建设不完善等原因，不少老年人、残障人士使用网上服务存在一定障碍，需要进一步结合线上线下一体化的方式加以解决。
最后，供需互动层面。一是政府数据开放工作正处于起步阶段。政府数据权责关系不顺某种程度上制约了数据开放的推进。基于众包的公共价值创造和供给场景并不成熟，典型案例也不多。二是政民互动水平有待提高。不少地区存在地方领导对网络舆情关注和回应度不高，群众关心的许多问题依靠重大舆情事件推动解决的现象层出不穷。三是新技术环境下政府角色定位尚未完全厘清，面对新技术、新业态，政府治理的敏捷程度有待进一步提高。
