吴建南教授在首届中国数字经济发展和治理学术年会上的主旨演讲：上面千条线、下面一根针——基层治理数字化转型的优化路径
2月18日，2023年春季首届中国数字经济发展和治理学术年会在清华大学顺利举办。会议由清华大学经济管理学院、公共管理学院和计算社会科学与国家治理实验室承办。上海交通大学中国城市治理研究院常务副院长、国际与公共事务学院院长吴建南教授在大会发表题为《上面千条线、下面一根针——基层治理数字化转型的优化路径》的主旨演讲。本文根据吴建南教授现场发言内容整理。
吴建南教授作主旨演讲
我报告的题目是《上面千条线、下面一根“针”，基层治理数字化转型的优化路径》。很多年以前，我有幸在一个县里挂职锻炼，当时县里领导和我说，基层工作不容易，因为“上面千条线、下面一根针”，从中央、到省市，从区县到乡镇，有很多不同的职能部门、不同的委办局都可以给下级与“派活”。事实上，“下面一根针”所对应的不只是乡镇和街办，每一个村委会、居委会也都会完成乡镇或街办安排的任务。所有政策都需要下级党委、政府去落实、去执行，所以“基层不牢，地动山摇”。
在数字化转型背景下，特别是数字中国战略自上而下进一步强化实施的背景下，基层治理如何进一步提能增效值得高度关注。最近正在学习二十大报告，可以看到数字中国战略在其中得到进一步强化，其中7次提及“数字”，25次提及“基层”。就基层治理提能增效而言，2019年11月2日习总书记去上海调研一网通办、一网统管的时候，特别提出数字化转型的期待与要求是“实战中管用、基层干部爱用、群众感到受用”。2021年4月，《关于进一步加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中，也进一步强调加强基层的智慧治理能力。2022年6月《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》中，也进一步在强调基层社会治理的服务平台的相关建设工作。
注意到2020年曾有个重要调研，调研结果显示相当比例的受访者觉得基层治理存在“信息烟囱”等一系列问题，这表明不是所有的基层数字平台都是基层干部爱用。这里，我的研究问题是：为什么在基层治理实践中，数字化转型可能偏离了预期？如何优化基层数字化转型以实现提能增效？
怎么理解数字化转型？从技术执行维度：一方面，数字化是数字技术的应用，转型意味着绩效的改进。数字化转型怎么能够做得好呢？20多年前 Jane E. Fountain提出了技术执行框架，如果要想数字技术用得好，需要考虑特定组织中应用时候的制度支撑，需要考虑用户对于现有技术的看法等。从过程维度：孟庆国老师近期的研究呈现了公共部门数字化转型的过程模型，即从组织内部开始，不断向信息型、服务型、参与型、互动型乃至数字驱动的决策型、智能型转变。
在数字中国战略实施过程中，数字化转型作为上级交办的任务，经常看到每一个委办局都从自己的职能定位出发，建立了各自的数字系统，各个委办局常常以完成工作的名义要数据，又以数据安全的名义不共享数据。对于下级政府特别是基层政府，往往是疲于应对，包括使用上级的数据系统，协助上级收集数据等等。夸张的时候，基层政府可能要登录数十个app，重复地收集各式各样的数据。这种情况下，最基层的乡镇、街办常常面临的不是数字赋能，而是数字增负；对于村委会和居委会而言，更是如此。
如何更好地推进数字化转型？一个可能解决的思路是合作生产。Scupola和Merge（2022）基于欧洲实践分析指出，如果我们要想实现数字化转型，需要让数字战略执行过程中各个利益相关者能够共同规划、设计、管理、提供与评估，这样政府数字化转型才可能更好地实现，特别是实现经济价值、管理价值、市民价值和民主价值。这是西方学者提出的理论，那么中国实践有什么不同呢？
在中国实践中，我们发现上海奉贤区已经做出了有益的探索。这个探索的大背景是，从2018年3月份开始，上海从一网通办到一网统管，再到2020、2021年的城市数字化转型，这个过程中数字化转型由最初老百姓到政府办事越来越方便，再到城市运行中各种各样的问题能够更好得到解决，再到经济生活治理中的数字化转型，应该说全面数字化转型已然推动。
上海奉贤区在2019年成立了城运中心。从2022年1月份开始，奉贤城运中心开始了面向基层的大走访、大调研，他们跟村居的干部和街镇的干部进行了密集地沟通，梳理了130多项需求。我们进行整理发现基层数字化转型面临着三大问题：
一是数据重复收。不同部门重复收集、同一部门反复收集数据。而且部门间又不共享数据，加重了基层负担。
二是数据质量差。上级部门在数据收集后，数据的管理的格式、内容、字段也不统一，基层要想用这些数据，还需要花大量时间去整理，导致实战不管用、基层也不爱用。
三是数据不安全。有些村居为了使用数据方便，自己建立了系统，这些数据库没有有效的安全系统，这时候数据安全问题就特别明显。
在调研过程中还进一步发现，基层有三大需求：
一是能不能实现一键登录不同部门的系统。在实践中，他们面临数十个系统，记住密码、网址都挺困难的，若能一键登录所有系统那就太好了？
二是能不能一键导入所需数据。基层工作人员常常是50多岁，并不能很熟练地操作系统，而有些部门的系统设置复杂。能不能把这些系统改成“傻瓜式”操作，能够简化操作流程？
三是能不能一键通知。基层面临大量的通知类、动员类任务，现在能不能通过技术手段来减少他们原来一家又一家上门通知的负担？
基于这三大问题和需求，奉贤区采取了四方面举措来应对以上问题和需求：
一是建立了 “村居治理数字平台”的数字基座，并把众多系统统一接入这个平台。通过合并系统，基层可以一键登录50多个系统，而且可以一键处理，大大提升了时效。
二是建立了数据任务发布审核机制。原来基层常常收集重复的数据，有了这个数据基座，当委办局再次索要数据时，就要先看看是不是原来已经收集了这个数据。这样数据重复索要“拦路虎”就形成了。
三是建了一个数据池，统筹数据管理。相应的数据的归集、数据的维护、数据的标识、数据的核对，包括数据的安全，都在很大程度上得到了改进、提高。
四是数据留存和使用。一方面通过台账管理，可以把数据提取出来，另一方面实现短信群发、智能的呼叫，减少了基层原来通知类任务，使得基层干部更加爱用。
梳理下来，城运中心通过与村委会、居委会、委办局和其他利益相关者的合作生产，慢慢地，基层干部越来越爱用了，特别是通过数据一次收、数据好用、数据敢用、一键登录、一键通知等等，有效地实现了基层治理的提能增效。这就是奉贤的数字化转型实践。
总结下来，怎么能让基层干部爱用呢？可以看到，不同利益相关者，包括村居、街镇，大家能够共同识别重点任务、明确目标；大家能够共同参与、优化方案，大家能够分工合作，不断地磨合，增加信任。在这个过程中，大家都能够互利，认同感也越来越强。当然，正在进行的中国实践和西方学者提炼的理论观点有很大契合，但也有不同，如目前还没有看到共同评估。相信未来基层数字化转型的合作生产实践会越来越丰富。
基于上海奉贤的实践，至少可以有基层治理体系与治理能力现代化个启示。首先是思维的现代化，习近平总书记一直在强调互联网思维，互联网思维意味着在整个浩如烟海的互联网世界中，我们每一个主体获取数据信息的权利都是一致的，大家围绕共同目标来合作生产，才能够让每个主体都愿意参与、都能够受益。其次是系统的现代化。欲使数字化转型做得好，要有一个实际的平台作为载体，这大约是Ansell在协同治理中强调的facilitator leadership，在平台上来生成一个又一个合作。最后是能力的现代化，即通过新技术的应用提高基层能力。
